دیباچه  

روز 18 اردیبهشت 1397 و پیش از پایان مهلت دونالد ترامپ برای آنچه او رفع معایب برجام می‌نامید، ایالات متحده به صورت رسمی و یکجانبه از برجام خارج شد و ترامپ اعلام کرد که فرمان بازگشت تحریم‌های ایران را امضا می‌کند. به این ترتیب انتظار می‌رود که در یک دوره زمانی 90 تا 180 روزه که مهلتی برای تنظیم پایان قرارداد شرکت‌های اروپایی و آسیای شرقی با ایران به شمار می‌رود، تحریم‌های پیشین ایالات متحده علیه ایران دوباره اعمال شوند. هر چند اتحادیه اروپا اعلام کرده به برجام پایبند می‌ماند اما اجرای قراردادهایی مانند فروش ایرباس به ایران هنوز مورد ابهام است و این شرکت اروپایی قصد دارد تا شرایط را بررسی کند. به طور حتم، محدودیت شدید برای فروش نفت، مبادلات بانکی و ارزی بین‌المللی و از جمله سرفصل‌های کلیدی تحریم ایالات متحده علیه ایران خواهد بود. در این میان، وزارت خزانه‌داری ایالات متحده در تنظیم و اجرای تحریم‌های بازگشتی و تحریم‌های جدید، نقش مهمی دارد که محور توجه این نوشتار است.

   وزارت خزانه‌داری ایالات متحده

وزارت خزانه‌داری ایالات متحده یا USDT، یک سازمان اجرایی است که نقش خزانه‌داری دولت فدرال ایالات متحده را به عهده دارد. این وزارتخانه در سال 1789 و بر اساس قانون کنگره ایالات متحده به منظور مدیریت درآمدهای دولت، تاسیس شده است. ایده تاسیس این وزارتخانه به زمان ستیز برای استقلال ایالات متحده از بریتانیا و مساله تامین مالی آن مربوط می‌شود. کنگره کنتیننتال در آن دوران، برای وضع مالیات و گردآوری آن، هیچ قدرتی نداشت و از این روی چاپ پول اعتباری آغاز شد. گردآوری مالیات و مدیریت درآمدهای دولت، مهمترین نقش وزارت خزانه‌داری ایالات متحده به شمار می‌رود اما ماموریت رسمی این وزارتخانه، به صورت تقویت امنیت ملی آمریکا از طریق مدیریت اثربخش مالیه دولت ایالات متحده، ارتقای رشد اقتصادی، ثبات، سلامت و امنیت سیستم مالی بین‌المللی و سیستم مالی آمریکا عنوان می‌شود. وزارت خزانه‌داری مسئول چاپ اسکناس و ضرب سکه نیز هست، البته وزارت خزانه‌داری تنها مسئول چاپ اسکناس است و فدرال‌رزرو سکان هدایت سیاست پولی ایالات متحده را به عهده دارد. در واقع فدرال رزرو به مثابه بانکدار دولت ایالات متحده عمل می‌کند؛ پرداخت‌های الکترونیکی مالیات‌ها، پرداخت چک حقوق کارکنان دولت، انتشار اوراق بهادار خزانه ایالات متحده به نمایندگی از این وزارتخانه و تصفیه پرداخت‌های مالیاتی دیگر حساب‌های دریافتنی دولت را به عهده دارد.

از نظر سازمانی، وزارت خزانه از دو بخش اصلی تشکیل می‌شود که عبارتند از دفاتر عملیاتی و ادارات که بخش ادارات، فرمول‌بندی سیاست‌های مالی و مدیریت وزارتخانه را به انجام می‌رساند. وزیر خزانه‌داری در راس وزارتخانه، معاون وزیر و خزانه‌دار پس از او قرار دارند. وزیر خزانه‌داری که یکی از اعضای کابینه دولت به شمار می‌رود، مدیریت وزارت خزانه‌داری را به عهده دارد و مشاور ارشد این وزیر، نقش خزانه‌دار ایالات متحده را ایفا می‌کند. الکساندر همیلتون،‌ نخستین وزیر خزانه‌داری بود که توسط جورج واشنگتن، منصوب و در 11 سپتامبر سال 1789 سوگند یاد کرد. استیو منوچین که پیشتر یک بانکدار سرمایه‌گذاری بوده است، مقام وزارت خزانه‌داری دولت دونالد ترامپ را به عهده دارد.ده دوره قبل از منوچین، نیکلاس اف. بِرِدی، وزیر خزانه‌داری رونالد ریگان و جورج اچ. دبلیو. بوش برای دو دوره 1988 تا 1989 و 1989 تا 1993 بود. پس از او، لوید ام. بنشتن، رابرت رابین و لارنس سامرز در سه دوره 1993 تا 1994، 1995 تا 1999 و 1999 تا 2001، وزیر خزانه‌داری بیل کلینتون بودند. اما در دوره‌های 2001 تا 2002، 2003 تا 2006 و 2006 تا 2009، پال او. نیل، جان دبلیو. اسنو و هنری ام. پالسون پسر، وزارت خزانه‌داری جرج دبلیو. بوش را اداره کردند. در دو دوره 2009 تا 2013 و 2013 تا 2017 از ریاست جمهوری باراک اوباما نیز این مقام به تیموتی اف. گیثنر و جیکوب جی. لیو رسید.

در پلان راهبردی 2018-2022 منوچین برای وزارت خزانه‌داری ایالات متحده، اهداف تقویت رشد اقتصادی و ارتقای امنیت ملی مورد تاکید قرار گرفته‌اند. کمک به دستور کار «نخست آمریکا» دونالد ترامپ نیز از جمله اهداف این وزارتخانه برشمرده شده است. در ذیل هدف سوم، شناسایی، خنثی‌سازی و شکستن هر گونه تهدید استراتژیک نسبت به سیستم مالی بین‌المللی و سیستم مالی ایالات متحده دیده می‌شود که به ماموریت این وزارتخانه در زمینه امنیت ملی از جمله قانون قدرت‌های فوریتی بین‌المللی اقتصادی (IEEPA)، قانون پاتریوت ایالات متحده و اداره تروریسم و هوش مالی (TFI)  ارتباط دارد. بر اساس این پلان، اعمال تحریم، بخش 311 از قانون پاتریوت، همکاری شرکای بین‌المللی آمریکا، تامین مالی و پشتیبانی از بازپرسی از مجرمان و روابط دیپلماتیک، یک گروه از  ابزارهای فشار TFI برای مقابله با ریسک‌های پیش روی ایالات متحده هستند.ماموریت TFI به صورت محافظت از سیستم مالی ایالات متحده و بین‌المللی برای مقابله با کشورهای سرکش، تسهیلگران تروریسم، کاربران سلاح‌های کشتار جمعی، پولشویی، مواد  مخدر و سایر تهدید‌های امنیت ملی ایالات متحده عنوان شده است.

 FATF یکی از سرفصل‌های اصلی TFI قلمداد می‌شود که برای مقابله با پولشویی و تامین مالی تروریسم طراحی شده است. برنامه ردیابی تامین مالی تروریسم یا TFTP نیز پس از حملات تروریستی در تاریخ 11 سپتامبر 2001 برای شناسایی، پیگیری و پیگیری تروریست‌هایی مانند القاعده  و شبکه‌های وابسته به آنها آغاز شد. از آن زمان، TFTP رهنمودهایی ارائه کرده است که در پیشگیری یا تحقق بسیاری از حملات تروریستی قابل مشاهده و خشونت‌آمیز و مقابله با حملات دهه گذشته

کمک کرده است.

   خزانه‌داری آمریکا و تحریم‌های ایران

اداره کنترل دارایی‌های خارجی یا OFAC در وزارت خزانه‌داری ایالات متحده، بر اساس سیاست خارجی ایالات متحده و اهداف امنیت ملی این کشور، اعمال تحریم‌های اقتصادی و تجاری علیه کشورهای خارجی و رژیم های هدف، تروریست‌ها، قاچاقچیان بین‌المللی مواد مخدر، فعالیت‌های مربوط به گسترش سلاح‌های کشتار جمعی و دیگر تهدیدات امنیت ملی را مدیریت کرده و به اجرا در می‌آورد.

OFAC فهرست افراد،‌ گروه‌ها و سازمان‌های تروریستی یا شرکت‌های تحت کنترل یا مدیریت کشورهای هدف را منتشر می‌کند.

به طور کلی، تحریم‌های آمریکا علیه ایران به تحریم‌های اقتصادی، تجاری، علمی و نظامی علیه ایران که از سوی دولت ایالات متحده، یا به درخواست این کشور و از طریق شورای امنیت سازمان ملل اعمال شده اشاره دارد. وزارت خزانه‌داری آمریکا، یکی از محورهای اصلی تعیین و اجرای این تحریم‌ها بوده است. در سال 2000 (1379) و ریاست‌ جمهوری اصلاحات در ایران و بیل کلینتون در ایالات متحده، رویکرد  دیپلماسی- محور دولت اصلاحات و طرح گفتگوی تمدن‌ها توسط او موجب شد تا کلینتون برخی از تحریم‌های مربوط به تجهیزات پزشکی و دارو را بردارد اما در سال 2004 که سال پایانی دولت اصلاحات (دور دوم) بود، وزارت خزانه‌داری آمریکا تحریم‌های علمی را وضع کرد که شامل ممنوعیت انتشار مقالات علمی نوشته‌شده در ایران در مجلات بین‌المللی بود به طوری که موسسه مهندسی برق و الکترونیک (IEEE)، چاپ مقالات پژوهشگران ایرانی را متوقف کرد. اما OFAC در آوریل سال 2004 به IEEE اعلام کرد که برای انتشار مقالات ایرانی، نیاز به اخذ مجوز نیست و کل فرایند انتشار، از تحریم‌ها معاف است. با این وجود، نقش عمده OFAC در اعمال تحریم‌ها یا محدودیت‌های مالی بوده است. در سپتامبر 2006، دولت ایالات متحده بانک صادرات ایران را تحریم و آن را از انجام معامله با موسسات مالی آمریکایی ولو به صورت غیرمستقیم، منع کرد. استوارت لوی، معاون وزارت خزانه‌داری، اعلام کرد که بانک صادرات به خاطر انتقال وجوه به گروه‌های خاصی از جمله حزب‌الله لبنان، مشمول این تحریم شده است. بر مبنای این ادعا، از سال 2001 یک سازمان تحت کنترل حزب‌الله، مبلغ 50 میلیون دلار آمریکا از طریق بانک صادرات، به طور مستقیم از ایران

دریافت کرده است.

تحریم‌های وزارت خزانه‌داری دو فهرست اصلی SDN و تلفیقی دارد. مهمترین سرفصل‌های تحریمی این وزارتخانه در قالب این دو عنوان است؛ طبق دستور اجرایی 13608 فهرست تلفیقی، انجام معاملات معین و ورود افراد مظنون از ایران و سوریه به ایالات متحده ممنوع شده است. این افراد و موسسات، شامل موسسات و افراد ناقض تحریم‌های ایالات متحده درباره سوریه و ایران از جمله تحریم‌های ضدتروریسم یا اشخاص درگیر در مبادلات مالی و اقتصادی خاص با سوریه و ایران هستند، البته دستور 13608، بلوکه کردن اموال یا منابع اشخاص تحریمی را الزامی نکرده است اما احتمال دارد که اموال و منافع چنین اشخاصی، تحت دستورات دیگر مقامات OFAC بلوکه شده باشند.

از جمله تحریم‌های مربوط به فهرست‌های غیر از SDN و تلفیقی می‌توان به تحریم حقوق بشر اشاره کرد؛ در تاریخ 9 اکتبر سال 2012، باراک اوباما فرمان اجراییE.O.13628  را امضا کرد که در رابطه با نقض حقوق بشر در ایران و سوریه، تحریم‌های خاصی را اجرا می‌کند. طبق بند 1 این فرمان، وزیر خزانه‌داری ایالات متحده، تحت اختیارات بین‌المللی خود در امور اضطراری اقتصادی، به اعمال برخی تحریم‌های مندرج در بخش 6  قانون تحریم‌های ایران (اصلاحیه سال 1996) اقدام خواهد کرد. وزیر امور خارجه و یا وزیر خزانه‌داری این تحریم‌ها را بر اساس مفاد ISA  در رابطه با مجازات جامع، تحریم، حسابرسی و تبعیض در سال 2010 با اصلاحیه یا معاهده تحریم اعمال می‌کند.در تاریخ 12 ژانویه 2018 نیز  OFAC، تعداد 14 فرد و نهاد را در رابطه با نقض جدی حقوق بشر و سانسور در ایران و سلاح را به امضا رسانده است. منوچین درباره این تحریم‌ها اعلام کرده است که ما «برنامه‌های موشکی بالستیک ایران و فعالیت‌های بی‌ثبات‌سازی مورد هدف قرار می‌گیرند اما در عین حال، همچنان روی رفاه اقتصادی مردم ایران،

 تاکید داریم.»

بر اساس اعلام وزارت خزانه‌داری ایالات متحده، این اقدامات به موجب دستورالعمل اجرایی

 (E.O.) 13553 که نقض جدی حقوق بشر توسط دولت ایران را هدف گرفته است، انجام شد؛

 E.O. 13606 که نقض حقوق بشر توسط دولت‌های ایران و سوریه را از طریق فناوری اطلاعات مورد هدف قرار می‌دهد؛ E.O. 13628 که هدف مقابله با سانسور یا دیگر فعالیتهای منجر به محدودیت یا مجازات استفاده از آزادی بیان یا تظاهرات شهروندان ایران یا محدودیت دسترسی به رسانه‌های چاپی یا پخش را دنبال می‌کند و E.O. 13382 که تکثیر سلاح‌های کشتارجمعی و حامیان آنها را هدف قرار داده است.

اما مهمترین تحریم‌های خزانه‌داری ایالات متحده در رابطه با برنامه هسته‌ای ایران و پیش از برجام بوده است. سوم آبان 1386 (بیست و پنجم اکتبر 2007) وزارت خزانه داری آمریکا شماری از بانک‌ها، نهادها و شرکت‌های ایرانی را در فهرست تحریم‌های خود گنجاند. همچنین بانک جهانی نیز اعلام کرد از دادن خدمات به این بانک‌ها و موسسه‌ها خودداری خواهد کرد. وزارت خزانه‌داری ایالات متحده در سال 2007 نیز بانک‌های سپه، ملی، کارگشایی و آریان را از انتقال پول به ایالات متحده تحریم کرد. این بانک‌ها در فهرست‌های خاص ملی OFAC قرار گرفته بودند. فهرست SDN فهرستی از اشخاص و افرادی است که از دسترسی مالی به سیستم مالی ایالات متحده ممنوع شده‌اند و راه‌های خروج از فهرست SDN نیز بسیار دشوار است. در سال 2008، خزانه‌داری ایالات متحده به سی‌تی گروپ دستور داد تا مبلغ 2 میلیارد دلار از پول ایران در حساب‌های

 سی‌تی‌ گروپ را فریز کند.

 این محدودیت‌ها موجب شد تا فرصت فعالیت افراد و شرکت‌های کوچک در یک بازار حواله و انتقال پول در یک سیستم مبادله غیرقانونی و زیرزمینی به وجود آید. در جدیدترین فهرست SDN، نام مرکز تحقیقاتی شهید اسلامی در رابطه با تحریم‌های ثانویه، صنایع شهید خرازی در همین رابطه، صنایع شهید مقدم در همین رابطه، صنایع شهید صنیع‌خانی و صنایع شهید شوشتری به چشم می‌خورد.

وزارت خزانه‌داری آمریکا بیست‌وهفتم خرداد 1389 (17 ژوئن 2010) اقدام های تحریمی علیه چند شرکت کشتیرانی ایران اتخاذ کرد و سپس 22 شرکت نفتی، انرژی و بیمه دولت ایران آن را اداره می کرد هدف تحریم های کاخ سفید قرار گرفت. همچنین این وزارتخانه در سوم تیر (بیست و چهارم ژوئن 2011) به تحریم شرکت هواپیمایی «ایران ایر» و همچنین اتحادیه اروپا در تاریخ دهم آذر (اول دسامبر 2011) به تحریم بیش از 180 شرکت و شخصیت ایرانی اقدام کرد. اقدام تحریمی دوم آذر (سیزدهم دسامبر 2011) وزارت خزانه داری آمریکا علیه 2 مقام نظامی ایران و در سی‌ام آذر (بیست‌ویکم دسامبر 2011) علیه 10 شرکت کشتیرانی کشورمان از دیگر موارد بود. دوم دی (بیست‌وسوم دسامبر 2011) نیز سوئیس دارایی‌های 180 شخص حقیقی و حقوقی را مسدود و آمریکا یازدهم دی (اول ژانویه 2012) بانک مرکزی ایران را تحریم کرد. تحریم دیگر وزارت خزانه‌داری ایالات متحده، افزودن نام چهار شرکت و یک شهروند ایرانی به اتهام ارتباط با برنامه هسته‌ای و موشک بالستیک ایران در دی‌ماه 1391 بود.

اما پس از برجام نیز افزوده‌شدن شماری از شخصیت‌ها و شرکت‌های ایرانی از سوی وزارت خزانه‌داری آمریکا به فهرست تحریمی در بیست‌ویکم آذر 1392 و تکرار این فرایند در هفدهم بهمن 1392، تحریم هشت شرکت چینی و 2 شرکت اماراتی به بهانه همکاری با ایران در تاریخ نهم اردیبهشت 1393، گنجاندن نام هشت شخصیت حقیقی به همراه 20 شرکت و موسسه مالی از جمله 6 نفتکش ایرانی در فهرست تحریمی وزارت خزانه‌داری آمریکا به بهانه نقض تحریم‌های هسته‌ای و موشکی ایران در تاریخ هفتم شهریور 1393، از جمله تحریم‌ها و محدودیت‌هایی بود که پس از برجام بر ایران تحمیل شد.

اما جدیدترین تحریم‌های وزارت خزانه‌داری ایالات متحده به فرمان خروج ترامپ از برجام باز‌می‌گردد. استیو منوچین در 11 آوریل سال جاری میلادی اعلام کرد در صورتی که رئیس جمهوری آمریکا معافیت ایران از تحریم‌های اتمی آمریکا را تأیید نکند، این موضوع به معنی خروج آمریکا از توافق اتمی وین نیست. اما بدین معنی است که تحریم‌های اولیه و ثانویه آمریکا دوباره علیه ایران اعمال خواهد شد. این تحریم‌ها جنبه فراسرزمینی داشته و نه‌تنها دولت ایران، بلکه تمامی شرکت‌ها و نهادهایی  که با ایران وارد تعامل شوند را دربر خواهد گرفت. طبق اعلام منوچین یا دور جدیدی از تحریم‌ها علیه ایران آغاز خواهد شد، یا تحریم‌هایی که بعد از توافق اتمی تعلیق شدند

دوباره برقرار می‌شوند.

درباره تصمیم ترامپ روی برجام سه استراتژی کلی خروج، اعتراض/فشار برای تغییر یا تعریف متمم و وفاداری/ ماندن در برجام مورد انتظار بود . اما  سیگنالی که از ایالات متحده صادر می‌شد این بود که وزارت خارجه و شورای امنیت ملی آمریکا طراحی یک راهبرد دیپلماتیک، اقتصادی و ارتباطات استراتژیک را برای خروج از برجام آغاز کرده‌اند که شامل اعمال مجدد تحریم‌ها و برخورد با واکنش‌های احتمالی از سوی اروپا، روسیه، چین و ایران است. تنها در صورت اتخاذ استراتژی سوم بود که در رابطه با تحریم‌های ایران، فهرست یا رویکرد جدیدی مشاهده نمی‌شد اما  در حال حاضر به دنبال فرمان ترامپ، فهرست تحریم‌ها و محدودیت‌های بین‌المللی وزارت خزانه‌داری ایالات متحده به اندازه پیشابرجام یا بیشتر از آن علیه ایران احتمالا دنبال خواهد شد.